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张丰,读书人,媒体人,现居成都。

“70年土地使用权”到底是怎么出炉的?

导读

温州的做法,很有可能受到各地政府的效仿,最终甚至会上升到法律层面。土地财政一直是地方政府的主要收入来源,“自动续期”就不可能是无偿的,甚至也不可能是廉价的。

温州一男子当初所买的二手房土地证过期了,他的房子现在大概值100万,要多付30万才能“重购”土地使用权。他的遭遇不是个案,在温州,有600余套。这样的新闻让全国网友彻底“炸了”,因为土地使用权到期要续租,早已成为常识了。但是,人们天真地以为,续租的租金,不会高到哪里去。这个30万,和新买房屋的首付差不多了(三成),想一想,你传给子孙的房子,对他来说可能是一个灾难,谁能不“炸”?

我仔细看了《温州日报》对该市国土资源局土地利用管理处处长的采访。党报的提问比较有智慧,避开了“为何是30万”这个精确的问题。处长的回答也非常聪明:

《中华人民共和国物权法》第一百四十九条规定,住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。但《物权法》只规定了“自动续期”,该如何续期,需不需要交纳土地出让金以及交纳标准都没有明确。到目前,国家也尚未出台关于出让土地续期的实施细则,更没有对出让土地使用权续期出让金收取标准作出规定。立法的滞后,使得基层国土部门在实际操作过程中无法可依、无章可循,不能办理相关续期手续,给群众带来不便。

在国家没有具体实施细则的情况下,目前我们基层国土部门只能参照国有土地出让的做法,先由第三方评估机构评估土地价格,根据单位地价或折算出楼面地价,算出总的土地出让金,重新签订国有土地使用权出让合同。

处长表达了基层意思:第一,土地使用权续期,要不要交钱,怎么交钱,法律都没有明确规定,那我们基层就先收着吧;第二,这个收费标准,实际上是假设政府把地再卖一次,算出土地价格,然后再折算出楼面价格。

这个算法的精髓是,虽然房屋本身的价值会随着年限的增加而下降(有的房屋质量能不能坚持70年都是一个问题),但是,土地出让金却是在不断上涨的。想一想同一块地,20年前与今天的价格,差距会有多大。如果天下太平,土地就永远不存在折旧的问题。说白了,房子不值钱,而土地才值钱。处长对前来咨询的市民进行了善意的提醒:“当时我给她打了个可能不太贴切的比方,土地使用权70年的房子,好比4S店里的新车,而只剩两三年使用权的房子,好比开了10多年的二手车……

处长的比方确实“不太贴切”。4S店毕竟是企业,做买卖是本分,而政府不是“为人民服务”的吗?4S店卖新车,也是有成本的,而且据说4S店单靠卖车赚不到什么利润,必须靠保险和保修一套组合拳,才能赚钱。但土地是国家的,政府出卖土地的使用权,却没有任何成本,而且,政府可以反复出售这个“土地使用权”,每几十年出售一次,这是任何行业的任何企业做梦都想不到的办法。

按一般人的想法,按照人们的设想,这70年远着呢。从1990年开始算,也要到2060年。但是,地方政府的智慧是无穷的,尤其是像温州这样精明的地方。根据那位处长的说法,1990年,温州“为了顺利推进国有土地使用权出让工作,在不超过居住用地最高年限70年的前提下,按20年到70年分档,由受让方自行选择办理出让手续,并交纳相应的土地出让金额。而从去年开始,20年期限的这批住宅土地使用权到期或即将面临到期。我们已经关注到这个问题,今年开始逐渐增多”。70年太久,只争朝夕。政府可以20年就卖一次土地使用权,效率大为提高。

温州这600余户的遭遇,值得我们关注。因为在法律并没有规定如何收取土地使用权续租费用的情况下,温州的做法,很有可能受到各地政府的效仿,最终甚至会上升到法律层面。全国人大2007年通过的《中华人民共和国物权法》曾经被很多人认为是一个巨大的进步,它毕竟在法律的层面保障了“物权”,但是,“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期”这样含混的表述,留下了太大的空白,也为地方政府留下了太大的“操作空间”。土地财政一直是地方政府的主要收入来源,“自动续期”就不可能是无偿的,甚至也不可能是廉价的

有关财产权的立法中,这种含混的思维,并不是第一次。最初为“土地使用权”定下70年期限的时候,就已经注定了后来开发土地的无限可能性。“70年”的规定,最早见于1990年颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。在此之前,中国在1987年12月在深圳就首次以公开拍卖的方式有偿转让土地所有权。

由于最初的一些土地拍卖都是在沿海进行的,不少都有境外资本参与,从法规上定一个几十年的期限,在一些保守派看来,这些卖出去的土地,就像新的“租借”,是一种“卖国行为”。因此,出台一个“70年”的规定,已经是大大的进步了,甚至还面临着被骂的风险。在当时,根本没有人考虑这70年是不是太短了?到期了怎么办?因为参与制定这种政策的人,都是一定级别以上的官员,那时商品房刚刚起步,他们又是那种不用自己买房的人。

“70年土地使用权”到底是怎么出炉的?据时任国家土地管理局局长的王先进后来回忆:

我们国家土地归国家所有,英国的土地全部归国王所有。他们批租年限最高为999年,实际是永租制。但是在香港,因为是名义上租了中国的,租期99年,所以香港政府批租期就以99年为上限,按年头逐渐减少。我们先定了50年,理由主要有三个,第一个土地出让历史上没有经验可以借鉴,年限短点比较好调整;二是一个人的工作年限,一般为50年,假设从20岁开始,50年后就70岁了,可以够他们一辈子经营,而且可以转让、继承、续期;另外就是过去在计划经济体制下,房产产权的一般使用年限就是按50年计算,50年后房产就不能再用了。按照价值来算,用了50年就没什么价值了。后来中央讨论转让土地的问题时,一位主要领导问年限长一些行不行,我回答了上述理由,并表示如果觉得50年时间短了,再增加几十年可以。后来制定法律时,就变成最高年限70年。”(2012年3月28日《老年生活报》)

有一点保守派没有说错,这“70年”的规定,确实有一些“租借”思维。另外,决策过程看,“70年”有很大的随意性,要知道,它本来很有可能是“50年”,能变为70年,还要感谢那位“主要领导”了。

细读王先进这段回忆,我们可以感知到中国土地改革的思维:政策一定是变化不居的(时间定短一些好调整),着眼于当世人的利益(买房后50年就是一辈子了)。1990年就意识到了土地使用权存在一个到期和续租的问题,到2007年物权法,仍然没有就如何续租给出一个答案,而是提出了一个同样模糊的“自动续期”。制定政策的时候,总是对前一段出现问题的总结,而没有照顾到可能会出现的局面。

如今,温州再一次以沿海城市的改革精神走在了全国的前面,并且把这个土地使用权续租的问题重新摆到了台面上:如何“自动续期”,到底要收多少钱?

【责任编辑:陈小远】
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