严飞,学者、专栏作家,著有《门槛上的香港》、《我要的香港》等。
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被边缘化的香港新贫阶层

—— 《繁华底下的贫穷》书评

严飞 2月13日 15:36

香港一直都拥有两面。作为世界上最富有的城市之一,任何人想要在香港找寻国际化的特质,真的可谓易如反掌。维港两岸象征金融中心的建筑地标,大型购物商场内数不尽的欧美日名牌,金钟、中环形色匆匆的金融精英,香港这座城市从内到外都散发着它独一无二的国际气息。但在繁荣的经济体之下,却是香港贫富差距愈发扩大的暗面。那些隐藏在光鲜的商场和摩天大楼背后的,是成片的笼屋、唐楼和超过130万生活贫困的居民(参看《香港有多少穷人》)。当精英阶层享受经济蓬勃发展的丰裕成果时,低收入家庭、老人、伤残人士、长期病患者和新移民们的生活水平却一直在下降,无法得到应得的医疗保障和社会服务。

香港弱势社群的无援处境引起了顾汝德(Leo Goodstadt)的关注,这位曾于1989至1997年间担任港英政府中央政策组首席顾问的政府智囊,对于香港的政经发展不仅有着长期的观察,也有着多次参与宏观政策咨询和制定的第一手经历。在《Poverty in the Midst of Affluence》(中译《繁华底下的贫穷》)一书中,作者使用香港政府档案处的公开文件,包括政府报告、官员讲话稿件、会议及研讨会记录、统计档案等资料,从医疗、教育、福利、房屋等四大方面入手对香港日益涌现的“新贫穷”阶层及其根源进行了详实的分析。作者一针见血地指出,香港的贫穷问题,即不是经济危机的产物,也不是个人因为不努力不勤奋陷入水深火热之中,而是港英和特区政府一系列政策失误,以及主动迎合商界利益的畸形发展导向、不愿承担社会福利所导致的恶果。

(香港的“笼屋”居住了大量贫民)

有学者认为,新一代贫穷阶层涌现,但真正一贫如洗者占香港人口的百分比其实极低,即使在贫穷线以下的131万人或其中一半之数,也未必陷于赤贫境地。“与其说香港正面临贫穷问题,不如将之形容为‘濒穷’(near poverty)问题更为贴切。”(王于渐:《“濒穷”边缘:经济机遇的纾困作用》,《信报》,2014年2月5日。)这一论断强调香港经济发展和整体生活质量要优于其他国家或者地区,但却大大忽略了贫困家庭所遭遇到的诸多困境。在顾汝德看来,根据收入指标划分贫穷线有助于界定贫穷人口,但贫穷并不仅仅只是缺钱,还包括因无法得到应有的社会支持、社会尊重而受到物质和精神上的压迫。今天,香港的穷人是生活在一个富裕及有能力满足所有人基本需要的社会中,但他们在教育、医疗、房屋和福利四个方面都遭受歧视性对待,因此他们被作者界定为新贫(New Poor)。具体来说,新贫包括失业者、低薪工人、残疾人士、长期病患者、欠缺足够教育机会的儿童、怕被标签而不领取综援的长者、收入足够但未能应付昂贵药物的人士、在恶劣地方居住的家庭等(页17-18)。

根据顾汝德的分析,香港新贫阶层的产生,来自于政府三方面的政策失误。

第一,政府一直固守新自由主义的剩余福利观念,强调“大社会、小政府”,但同时又不清楚界定“大社会”的社会福利观,过度迷信私有化,寄希望于将公共服务外判以改善服务质素。在过去的15至20年间,香港政府取消了很多以前免费提供或高额补贴的公共服务项目,转之依赖于市场力量,寻求私营企业接管。在港府看来,经过市场调节的私有企业,可以更加灵活有效且付出较小的成本运作公共服务。但结果却恰恰相反,政府采纳商界的思维模式发展社会福利,不仅促使政商关系过于紧密乃至形成利益同谋,也同时导致公正、公平、公义的社会价值体系被强调竞争、效率、产能和利润优先的市场标准所取代。这里,顾汝德引用美国经济学家Robert Heilborner的论述,明确指出:“在经济活动由市场统治的社会里,社会/政府成为富人殷勤的仆人,而在穷人的需求面前却沦为旁观的聋子。”(页21)

譬如在住房政策上,香港政府与地产寡头的关系十分紧密,不仅房屋政策向地产商倾斜,而且主动把土地控制权让给地产界。顾汝德指出,港府房屋政策制定的最大失误,不是将住房界定为市民对家的需求,而是将房屋看作资本市场的财富、价值和价格。一个典型的例子是董建华政府的八万五建屋计划及其后续影响。1997年,特首董建华提出每年供应不少于85,000个住宅单位,帮助居民完成安居的心愿,但伴随着金融风暴的冲击,香港楼价一落千丈。之后香港政府停止原有的政府公屋项目,政府决定除了向非常有需要的居民提供居所以外,将停止供应新屋,公屋建设应该由私营开发商承担,因为私营开发商能够更加高效地完成这一任务。此后,新公屋供应减少了60%。在1998年时,香港拥有约30,000套新建公屋单元;而到2011年时,这个数量降到了11,000套。反之,私营公屋的价格上升了近60%(页37-38,90-91)。另一个案例是2000年时,政府宣称拥有1000幅土地库存,可以用来兴建730,000套公屋。地产商游说政府变卖其中的38幅土地以做私营房屋发展,这些地皮可以为政府带来468.3亿港元的财政收入,相当于当年财政预算盈余的27%。政府也相信私人市场才是处理住屋需要的理想力量。其结果,不受控制的私人市场,造就大量难以负担高额楼价和租金的家庭(页96-97)。

第二,虽然香港经济保持繁荣,但是政府却不愿意在社会服务项目上主动进行投资。政府官员长期以来都固执地认为,增加社会服务开支的举措将不利于香港经济的增长。换言之,在贫困阶层身上花钱是一种对于经济发展无法带来增益的资源浪费。而引进私营资本,可以增加消费者选择,就好比游客可选择三星级或者五星级酒店那样,所以私人市场而非政府会更好的提供更经济有效的公共服务。

上世纪七八十年代,香港社会服务开始朝专业化方向发展,吸收了一批高学历且关怀社会的社会工作人士,以争取更公义的社会为服务目标。但是这种趋势在九十年代逐渐消减,政府开始推行新的公共管理模式,终止按需要拨款的政策,转为向受资助的社会服务机构推行整笔过拨款,加强竞争和和控制成本。从2000年到2003年,为了节省政府开支,港府提供给社会福利署和NGO组织的资助减少了9%。与此同时,政府在社会福利领域引入公司经理人制度,而摈弃专业社工人士作为机构领导,其结果,就是经理人按照企业模式进行管理,追逐市场利益、减少公司开支成为社会服务机构的主旨。在商业逻辑运作之下,社工为了争取外间资源,不得不减少时间帮助弱势社群(页154-155)。

第三,香港政府紧控社会服务开支是否是因为财政赤字而迫不得已做出的选择?在亚洲金融风暴时期,首任行政长官董建华认为香港必须推行紧缩经济政策,只有严控政府开支及公共投资,才能够完成资产泡沫爆破后的痛苦调整,重拾香港的竞争力。但事实却是,香港政府拥有足够的预算储备和现金,即便身处金融危机这样的逆境之中也可以维持正常的福利开支及房屋基建等公共投资。2000年,香港的预算盈余足以负担22个月的政府支出;2013年,香港的预算盈余能够覆盖23个月的支出(页22-23)。在预算储备总额一直增加,银行体系稳健的背景之下,政府依旧采取审慎理财的态度严格控制公共支出,盲目地守着巨额储备不用,任由公立医疗质素恶化,贫穷家庭居住环境持续恶劣,学校教育愈发走向市场化和精英主义,长期病患者、残疾人士等弱势社群难以获得有效的社会服务和发展机会。统计数据显示,教育经费支出占香港GDP的比重由1997/98财政年的3.5%升到2003/04年的4.6%,随后又在2009/10年降到3.6% ;医疗卫生支出占GDP的比重从1997/98年的2.1%升到2003/04年的2.8%,继而跌落到2009/10年的2.4%;社会福利支出占GDP的比重也遵循相同的模式,从1997/98年的1.6%上升到2003/04年的2.7%,在2009/10年又降到2.5%;住房支出占香港GDP的比重则由1997/98年的1.8%降到2009/10年的1.1%,降幅十分明显。

一个值得注意的现象是,尽管香港政府的诸多政策失误导致新贫阶层涌现,但香港贫困社群并未有爆发对于政府的不信任,关于社会福利的抗议运动,也十分鲜见,这和最近几年香港因为政治议题而激增的街头社会运动形成鲜明的对比。根据2010年的一份调查显示,在月收入低于5,000港币的低收入人士中,有36%的人对于政府政策表示公平(页76)。

对此,顾汝德指出,香港政治生态长期以来一直都是一种“礼貌政治”(polite politics)(页71)。香港社会成熟、自律,民众务实、温和,并且当政府推出各种惠民的政策时,就会受到市民的尊重。尽管舆论媒体对政府指责不断,政府官员也经常爆出丑闻,但整体而言,香港社会倾向于相信政府和官员。香港民众的这种善意就更加要求政府在社会福利议题上做出正确的决策,将政策的重心集中于贫困社群身上,给予他们平等的社会支持,根据他们的需要提供相应的公共服务,而非通过竞争性市场规定贫困人士可以负担得起什么样的服务。

Leo F. Goodstadt, Poverty in the Midst of Affluence: How Hong Kong Mismanaged Its Prosperity (Hong Kong: Hong Kong University Press, 2013)

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(责任编辑:陈小远)

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