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刁大明,中国社会科学院美国研究所助理研究员。

进化中的特朗普外交政策

导读

特朗普之下的美国,已在国际秩序与全球化趋势中扮演起“最大的不确定因素”,而其外交政策目前正在发生进化,的确有望降低某些不确定性。

“特朗普政府的第一天,美国财政部就会把中国列为‘汇率操纵国’”,2015年11月,还在谋求共和党总统候选人提名的唐纳德·特朗普在写给《华尔街日报》的政论文章中将矛盾直指中国。而就在今年4月12日,再次面对《华尔街日报》的专访时,已就任总统82天的特朗普公开承认了中国不是所谓“汇率操纵国”。两天后,美国财政部正式发布报告,认为中国并未“汇率操纵”。

事实上,进入四月份以来,特朗普似乎一下子找到了所谓“总统范儿”。4月6日到7日,与中国领导人举行的成功会晤,显然让特朗普充分意识到了中美关系的重要性,接受了建立工作机制、通过合作与沟通来尝试理顺中美经贸关系,也有机会开始深刻理解包括东北亚局势在内的国际格局的复杂性。

中美元首会晤务实地增加了两国关系的积极因素,而打击叙利亚的决定则是特朗普在国内外“立威”的重要一招。这次突袭目前看在美国国内收获了一致好评,即便是呼吁国会对叙利亚进一步行使知情权和参与决策权的民主党人,也没有发动过多负面攻势。更为重要的是,这次打击阻断了俄罗斯通过打击“伊斯兰国”实现在中东保持军事存在的既定路径,也在某种程度上暂且缓和了国会两院“通俄门”调查不断传导给白宫的压力。

外交事务上的迅速“成长”不但令《后美国时代》的法里德·扎卡利亚(Fareed Zakaria)赞叹道“特朗普真的成为总统了”,而且也在民意数据上制造了反转效果:按照盖洛普的最新数字,特朗普的支持率与不支持率分别为41%和53%,即便仍难言理想,但至少正在摸索着走出35%的历史低谷。

不过,上台不到100天,毫无外交积累的特朗普真的已经形成了系统的对外政策乃至战略了吗?现在作答一定是为时过早的,或者只能做出这样的判断,即特朗普在国际事务上逐渐熟悉、成熟甚至回归到传统路线的速度,显著快于其在国内事务上所持立场的调整速度。换言之,特朗普已经敏感地意识到,在国际舞台上的博弈一定将是超出任何一方的可控范围的,因而务必慎而又慎。

虽说还难以完全明确特朗普逐渐“靠谱”起来的外交倾向最终会进化到何种状况,但从这位新科总统所面对的内外压力及某些个人特性的角度出发,其实也已可以描摹出一个简略的形象。

首先,特朗普在摆布外交棋局时必须坚守一个基本原则,即所谓“美国优先”或“美国再强大”。如此“内顾倾向”清晰的政策目标不仅是特氏2016年竞选期间的最大承诺,也一定是其制定全部内外政策的指南针。

正如理查德·哈斯(Richard N. Haass)在其著述《外交政策始于国内:办好美国国内的事》中所言的那样:“对美国安全和繁荣的最大威胁不是来自国外,而是来自国内本身。……美国若要继续在海外行动自如,就必须重建其权力的国内根基。……由于自身资源有限,它(美国)必须更精准地制定自己的有限目标。”这就意味着,特朗普政府的外交思路至少要有三个特征。其一,着重解决国内问题,外交政策不但要让位于国内事务,而且要以满足国内利益作为第一考虑。其二,强调成本效益核算,尽可能减少美国在国际事务中的投入、减少外交事务给美国带来的负担。其三,明确界定外部世界对美国的最关键威胁,并加以精准打击,进而还是为国内服务。

正是因为第一个特征的塑造,特朗普上台后立即通过行政令方式退出了《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)这一被认为可能伤害美国某些产业或劳工利益的区域贸易安排。而第二个特征突出的表现如,特朗普政府一方面转而正视北约或者韩日的盟友地位,但同步发生的却是坚持要求对方在盟友关系中负担更大的责任与支出,为美国减负。第三个特征的最大落实,当然当属特朗普对叙利亚的突袭。其在竞选期间曾经反复将“伊斯兰国”界定为美国急需应对的“首要威胁”,而如今的动手也正是“言而有信”地回应了这个“首要威胁”。

如果说奥巴马时代的外交政策是一种理想主义的“平衡”的话,特朗普如今的“平衡木”无疑是“去理想化”的。他所看重的是美国所能得到的实际经济与安全利益,而非某些价值观或注定会束缚手脚的诺奖。

如此务实逐利的特性,多半源自特朗普自身特有的商业思维。就近期一系列外交行动观察,这种商业思维表现出了“交易倾向”“实用主义”及“底线逻辑”等诸多决策习惯。就“交易倾向”而言,特朗普在对外决策中似乎不太愿意“一事一议”,而是喜欢将与对手相关的所有议题联动考量,扩展讨价还价的余地。这大概就对应了他在《交易的艺术》所说的,即“我做生意还有一条原则,就是多样化选择,我不会只寄希望于一笔交易或一种方法”。

多议题联动的交易早已有迹可循:比如,特朗普在竞选期间就曾表达过要以在南海议题上的强硬换取中国在经贸领域“让步”的主张;又如,特朗普在近期发的推特中开出了“中国如果在朝鲜事务上‘帮忙’,与美国的经贸问题就将更容易解决”的交易价格。

要真正实现多议题联动的交易,或者至少创造必要条件,特朗普就不可避免地需要“实用主义”和“底线逻辑”。“实用主义”在这里的意思是,任何可能有效获利的政策手段,都可能被列入最终选项。

比如,虽然退出了TPP,但特朗普只是“去多边”、却从未拒绝以更易实现美国利益最大化的“双边”方式来重新编织亚太经贸体系;再如,即便并没有如希拉里等人的所谓“人权”价值观,但一旦这些意识形态因素被认为可以被用来实现目标或粉饰行动的话,特朗普也一定丝毫不会拒绝,所以世界看到特朗普在打击叙利亚之后强调了所谓“岌岌可危”的儿童生存权。

叙利亚人Abdul-Hamid Alyousef在4月4日的化武攻击中失去了妻子和一对双胞胎儿女叙利亚人Abdul-Hamid Alyousef在4月4日的化武攻击中失去了妻子和一对双胞胎儿女

同样道理,“底线逻辑”是为交易达成提供必要威慑的“底牌”乃至“王牌”。平时最多只能亮出来吓人、而不轻言使用的这最后一张牌,可以具象为特朗普2018财年预算报告里提高了将近10%的军费,或者是传说中驶向东北亚的卡尔·文森号。

卡尔·文森号卡尔·文森号

当然,即便如今已可以想象出特朗普对外决策中的一些原则或脾气秉性,而同样重要的则是,作为总统天然背负着的某些周期性约束。通常情况下,美国新总统上台之后都会经历一段时间的学习、调试或磨合,特别在对外事务上可能要经历半年到一年的磨砺。即便是有副总统、国务卿或国会参议院外委会成员经历的新科总统,也难免有新手上路的尴尬与紧张。更何况是外交零基础的特朗普,他大概率地要面对更长的学习或调试周期。

需要解释的是,所谓更长周期,一定是主客观交错而成的:主观上特朗普的确需要一段时间充分理解国际事务;客观上特朗普政府中负责外交事务实操的官员空缺过多,严重牵绊了短期内形成并且推进成型政策的能力。不过,目前隐约可以看到的是,特朗普正在积极务实地努力熟悉国际事务,这至少有助于降低其极端决策的概率。

在外交事务学习周期的区间内,特朗普政府的对外政策趋势极可能充斥着“延续性”“聚焦性”以及“突发性”。“延续性”是说,在学习或调试阶段,一些与“美国优先”“美国再强大”等原则不存在明显违背的对外政策很可能得到延续。换言之,特朗普政府大概会尽量避免驶入未知水域,反而情愿暂时留在“延续性“极强的安全区域。

“聚焦性”是说,急于求成的特朗普一定会在上任之初就在国际舞台上做一些事情,以此来彰显自身的对外决策力。具体而言,在对外领域的选择上,特朗普一定会聚焦于其竞选期间反复讨论的、其对外决策团队成员最为熟悉的、而且可以快速有效安抚民意诉求的切入点。

按照这一路径判断,特朗普竞选期间反复将“伊斯兰国”等中东恐怖主义势力称作“首要威胁”、誓言要集中力量有效应对;特朗普团队成员如防长马蒂斯、总统安全事务助理麦克马斯特等人又都具有反恐实战经验、对中东事务颇为熟悉;美国民众至今仍对恐怖主义威胁心存忌惮,支持政府动手的呼声不绝于耳。这三个要件的焦点,明摆着就是如今特朗普已经实施了的对叙利亚动武。或者说,特朗普上台后不久就会在中东动武,应该在意料之中,这次“突袭”其实也没有那么突然。

“突发性”是说,虽然特朗普在学习、政府团队在成长,但这并不能阻止外部世界发起特朗普政府必须尽快反应的急迫挑战。在挑战的高压下,“延续性”和“聚焦性”也就成了平行的解决方案。

一方面,在无法或暂不具备能力充分评估危机程度、特别是难以预料更无力承受可能酿成的不可逆后果的状况下,特朗普政府在“突发”事态上会坚持“延续性”路线。即在不调整向度的前提下,最多是在程度上加深,在“力道”上做文章。

另一方面,一旦出现“延续性”政策被反复证明不能缓解“突发性”困境的危机时,特朗普政府的“聚焦性”政策操作经验就完全可能被刻意复制到“突发性”议题上。但这种“经验复制”绝对不能确保其结果的可控性也得以复制,因而绝非上策,最多只是那张不能动不动就出的“底牌”。

能举出的例子,当然就是正牵动世界神经的朝鲜局势。至少从去年开始,美国战略界就逐渐判断朝鲜可能具备了威胁美国国家安全的打击能力,对朝政策也一跃成为2016年大选中重点讨论的外交议题。不过,对特朗普而言,充满历史纠葛的半岛肯定不是他计划中马上施展拳脚的平台,更像是个打乱游戏副本的系统bug。在身边可信之人无一熟悉半岛事务、对动武后地区局势走向缺乏足够控制力的大前提下,特朗普政府的做法基本上是继续威慑、继续呼吁制裁、继续在东北亚展示“肌肉”,以各种可能祭出“底牌”的明示来压低潜在危机。

与此同时,特朗普政府保持了竞选期间反复强调的,希望中国更多介入的立场。从目前的态势看,在朝鲜问题上,相对具有“延续性”的处理方式暂且发挥了作用,但必须看到半岛局势远未根本解决。而且当学习、调试周期彻底结束之时,比如上台一年后,特朗普政府也势必将和盘托出更为完备的、甚至真正与以往迥异的对朝新策。其时,东北亚地区不排除面临更大安全困境的可能。

无论如何,特朗普之下的美国,已在国际秩序与全球化趋势中扮演起“最大的不确定因素”,而其外交政策目前正在发生进化,的确有望降低某些不确定性。相比而言,作为“最大确定因素”的中国,必须拿出“任凭风吹浪打,我自岿然不动”的战略定力,迎难而上,主动塑造。而特朗普最后是“特靠谱”,抑或“特没谱”,就要看他到底要的是什么样的美国和世界了。

【责任编辑:陈小远】
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