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上海财经大学副教授。主要作品有《滞留在现代化中途》、《职业农民的兴起》、《现代性:西方经济理论传统的查审》等。

达康书记在金山修路,怎么就出了人命?

导读

修路当然需要钱,这笔钱,却是金山县级财政不能承受之重。回头看这桩公案,既是李达康致命自负的性格缺陷使然,也是那个变革时期治理体系内在漏洞带来的必然悲剧。

《人民的名义》已引起人们很多的评论了。我比较认同一种看法,从结构和深度来讲,这个剧本身还不够深刻。至少它完全没有跳出周梅森自身作品的固有叙事套路——改革派与保守派的角力。但它的确集成了近二十年来经济社会变革诸多方面的元素,涉及面很广。因而仍然值得讨论。而这种讨论,我更倾向于采用一种立体的、跳脱的方式,半虚拟化半现实化的方式,这需要脑补一些剧本中根本没有展开甚至完全忽略的结构和时代要素。下面我尝试解剖一只麻雀——李达康金山修路事件。

一、李达康县长为什么要修路?

基础设施建设,特别是修路,中国人向来是一把好手。中国奇迹的背后,未尝不是基建奇迹、修路奇迹。无论是人迹罕至的冻土高原,还是人气全无的睡城、鬼城,有人的地方,没人的地方,中国人都能给它铺出一条神奇的天路。这一点非但我们自己丝毫不会自谦,就是在世界上也早已名声在外,以至于“美国优先”的总统先生也时刻提起十二万分的精神,防火防盗防中国企业抢基建生意。

贫穷不是社会主义,所以要以经济建设为中心,所以“致富光荣”。而经济建设千头万绪,何以致富,孰为优先呢?1982年四川省眉山县县长徐启斌在加宽改造眉山县公路建设时,喊出了一句脍炙人口很快传遍全国的口号——“要想富,先修路”。如今,这句话已被亚投行代言,满世界地传播,成为第三世界话语的一部分。

当我们行驶在无论发达地区还是欠发达地区都一样平坦宽阔的道路上时,很难不感慨惊叹那个疯狂架桥修路的基建年代,那个比尔·盖茨所说“中国两年时间用掉美国一个世纪水泥”的旧常态年代,那个达康书记还只是达康县长的青春年代。

上世纪90年代初,当李达康从省委机关来到汉东省有名的贫困县金山县担任县长时,给县委书记易学习讲的也是“要想富,先修路”的道理。这个道理,后者并非不懂。易学习的老婆就是本地人,炒得一手好茶。后来省委书记沙瑞金来易家做客时,两口子还送了他几斤自家种的茶叶。茶叶长在茶山上,这是生活常识,剧中这个情节就暗示我们,金山的产业结构是典型的山区经济。

山区,是特别容易陷入“资源诅咒”和“贫困陷阱”的一种区域形态。我做这样的推测有三个依据。

其一,山区有丰富的特产和资源,适宜靠山吃山。农产品有两种类型。一类是大宗农产品即一般的粮棉油作物,全国各地具备条件的地方都可以生产出来,因而它的销售和流通也一定是大市场、大流通的格局,因而其价格一定是充分竞争条件下的市场价格,价格的市场调整过程也会非常迅速灵活。

还有一类是带有严格地域标签限制的土特产品,比如山核桃只产于浙、皖交界的天目山区,其他地方你想贴牌都做不到,因为你根本没有产出的条件。这类特产就很容易奇货可居,完全可以掌握定价话语权。大宗农产品一般在平原,特色农产品往往在山上。

其二,山区农民坐拥相当规模的承包山地、承包林地,却无力开发。根据八二宪法的规定,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有”。这个条款规定了农村土地包括山地的集体产权性质。在农村改革不断推进的过程中,包产到户也从“平面”走向“立体”。在中国的很多山区,你都会听到当地人在总结本地资源禀赋特点时,使用“七山二水一分田”的夸张说法。所以我们通常在平原地区听到的农田面积人均“一亩三分地”,到了山区还要可怜。但另一方面,山区农民承包到户的山地、林地面积,却大得让人羡慕,户均十几亩甚至几十亩都不鲜见。

对于山区农家来说,如何开发利用这些数倍于耕地的山地、林地,成了最大的问题。大山就在眼前,抬头就可望见,可是山区开发基本不能指望农业机械化。那么纯靠人力?就自家的几个壮丁,就算有愚公移山的意志,也只能望山兴叹、无可奈何。因此,山区农业要搞好,必须依靠外部资本的投入,从无力开发的小农手中流转山地、林地进行系统性的规划和开发,才能把资源盘活,让资源变现,企业获得利润,农民获得地租。所以丁磊要上山养猪,褚时健要上山种橙,相比资本下乡,资本上山的争议要远远小得多。

其三,山区农民的住房往往依山傍水、就势而建、非常分散。北方平原的农村一望无际,因而农村的居住格局也比较密集。南方的山区丘陵地带,农民建房的可选择余地要小很多,布局也就相当分散。用朱镕基在八十年代对上海农村住房分布情况的形象评价就是,像“羊拉屎”——东一坨西一坨。从资源集约要素集聚的角度来看,这种分散化布局对于基础设施的铺设是相当不利的,其效率损失也是比较高的。

熊万胜教授曾分析比较过“村”和“庄”的差异。他认为,村和庄的分化的实质,是从小农经济的自然聚落体系到农业规模经营的现代聚落体系的嬗变。村是一种生活空间,以南方的村落为代表;庄则是一种生产空间,以北方的庄园为代表。随着现代农业的继续发展,在农业和农村人口进一步减少之后,未来的北方大平原上可能见到的场景,将是庄园的“庄主”(这里并非指所有权,而是流转土地进行规模经营的大户)定居于城镇,农村完全变成一个生产空间,不具备生活功能了。美国式的农场大抵如此。

但是除了这类“农庄型村落”之外,也一定会有另一类“社区型村落”,任你如何农业劳动力转移,这类村落总是生机不减,人气旺盛。两类村落、两种农村的性质不同,前景也不同,所以我们大可不必如“返乡体”一般不加分辨地对正常的村落兴衰伤春悲秋、大发乡愁。

江西婺源,留守的老人带着留守的孙辈上山采茶江西婺源,留守的老人带着留守的孙辈上山采茶

汉东省金山县显然应该属于那种有特色农业支撑、同时也有较好人口条件、相对比较平衡的发达地区山区农村。即便是这样一个地方,在上世纪90年代,道路基础设施建设的滞后,也成为其发展的关键瓶颈。如果我们还记得1996年央视春节晚会上赵本山、范伟等人出演的小品《三鞭子》,应该对于“修路”对山区发展的决定性意义有更具象化的了解。

小品《三鞭子》剧照小品《三鞭子》剧照

李达康县长初来乍到,就提出“要让金山主要乡镇和县城通上公路”,这既有利于改善投资环境,也有利于改善居住环境,更有利于把本地资源优势转化成发展优势,把绿水青山变成金山银山,摆脱“资源诅咒”,跳出“贫困陷阱”,当然是好事一桩。

奇怪的是,如此好事,后来怎么就闹出了人命呢?

说来话长。

二、修路怎么就搞出了人命?

二把手要修路,一把手怎么看?

金山县委书记易学习后来对省委书记沙瑞金回忆说:

我怕加重群众负担,也怕惹出麻烦,不赞同集资修,李达康就一次次缠着我谈,说金山县自然条件差,我们可以混几年走人,但于心何安?哪怕有风险,咱也要负起历史责任,也要押上身家性命轰轰烈烈干一场!

修路当然需要钱,这笔钱,却是金山县级财政不能承受之重。九十年代初的中国经济有两个突出的现象:一是三角债,一是央地财政的倒挂。

基建领域是三角债的高发区、重灾区。今天社会学界热烈讨论的“项目制”“项目治国”现象,当时已初露端倪。项目制的特点是问题导向、就事论事、一事一议、处理灵活、步步为营,一个项目、一个项目地“申报”、组织、发动。当然,项目制也会必然要带来“跑部钱进”的问题。项目资金的下拨,则要本着充分发挥中央和地方两个积极性的原则,搞层层分解、层层配套,中央出一点、地方出一点、项目承担地区或单位自筹一点。

不同的是,中央承诺应允的项目资金一般都会到位,省级的配套相对就容易打一些折扣,到了地市级层面就容易出现一些挪用。九十年代初“三角债”的大面积爆发,一个重要原因就是地方配套资金的缺口太大。在还没有真正建立一个中央银行制度、银行监管体系还很不到位的情况下,地方政府“一女多嫁”拆东墙补西墙地套取银行贷款资金,最终总是不可持续,导致整个资金链条的断裂,而最后的接盘者就是建筑施工单位,直接表现为拖欠工程款和拖欠农民工工资。

整个九十年代,中国财税制度发生了一次历史性转折。中央财政到了濒临危机的边缘,以至于1991年长江流域突发洪水的救灾款项都要东拼西凑,甚至向地方财政厅借钱。在这种央地关系的张力下,分税制改革开始实施。分税制带来了一个意外后果,就是地方特别是县级财政实力大大削弱,其发展县域经济、扶植本地企业的动力也大大削弱,因为新的税制下,产品的增值税按照中央和地方75:25的比例来分成。因此我们看到,八十年代异军突起、被邓小平赞为“三分天下有其一”的乡镇企业,到了九十年代中期,就“其兴也勃,其亡也忽”了,这对于以农业为主的县域经济无疑是沉重一击。

于是,部分地区的县级政府就把手伸向了农村、农业、农民。在当时粮食连年增收实际也是粮价下跌、农民“卖粮难”的背景下,农业税的存在是一种负担。“三提五统”即村级的公积金、公益金、管理费三项提留和乡镇一级的乡村教育、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业的五项统筹,则成为农业税之外加诸农民头上的另一笔沉重负担。

只看新闻节目、熟谙经济形势和政策背景的李达康县长当然清楚,要修路,除了要四处求爷爷告奶奶拉项目外,必须做好填补“财政窟窿”的思想准备。在那个“三农问题”隐隐然已浮出水面、农村干群矛盾十分尖锐的年代,向农民伸手要钱、摊派集资,是冒着巨大的政治风险和社会风险的。

我们虽然很难还原李达康二十多年前在汉东省金山县修乡镇公路时的艰难历程,不过借助于对2005年以来新农村建设的“解剖麻雀”,却仍可以管窥一豹。

新农村建设提出了五个方面的要求:生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。修路,几乎成了这五方面的最大公约数。如果你最近几年到一些山区农村去,准会看到不少镌刻着为修路筹资捐款者姓名的功德碑。

新农村建设中的集资,解决的主要是行政村内部“最后一公里”的问题,因为公路、电力、饮用水、网络等方面的“村村通”作为国家工程,已经由财政承担了。那么,道路的接口已经接到村口了,剩下的未解难题就是村庄内部的道路对接(主要是道路硬化)。村民集资的过程,其实是一个集体行动的动员过程,也是检验集体内部团结程度的过程。如果连这笔钱也拿不出来,恐怕上峰也很难认为这个地方能够办成事和值得投入。

如前所述,山区农民居住分散,这使得山区修路的集资动员会遇到更加复杂的问题。比如,住在村口的人家,对于村内道路硬化并与公路相衔接,积极性就会很高;住在村里或者山上的村民,可能就不愿意付出很多,除非你能一直修到他们家门口。但是那样的话,其他村民又会觉得,住得最偏僻的人家应该自行负担更多的资金,因为那条延伸到该住户门口的道路是纯粹为其所修,对于其他农家而言没有价值,理当“谁受益,谁出资”、“受益多,出资多”。在统一收取费用的时候,哪怕只有非常少数的村民不愿出钱,其他村民就会受到影响,就会因心理失衡而拒绝出资。

在集资之外,还有捐资的方式。一般是村干部出面定点精准邀约本村出去的生意人、公务员和其他相对高收入者,请他们带头捐款,上不封顶,待一轮捐资结束之后再行集资。这类人属于村中的乡贤,大多乐于承担这种社会责任,也会因此善举在村中获得更高的声望和地位。

村干部对村民的动员也有晓之以理、动之以情的一面。叶敏博士在《政策执行:权力运作与社会过程》一书中解剖了“皖南X区新农村建设”这只麻雀。书中讲了一个有趣的见闻:

Z副镇长在2010年春节由村组干部参加的饭局上成功地激将了YJA等。她借着酒劲对YJA说:“现在国家政策这么好,搞新农村建设有一定的补贴,老百姓只需要出一部分钱就可以把路修好,何乐而不为呢?如果现在不抓住机会,政策一变就来不及了,如此好的机会应该把握,否则就可惜了。”

有备而来的Z镇长在酒桌上现场拿出1000元交给一旁的村会计,说钱不多,表示一点支持的诚意。他的举动感染了酒桌上的十来个村组精英,村委会W主任感慨地说:“Z镇长只算半个D村人,他能做到这样,又是政府的分管领导,我们作为土生土长的D村人,再不抓住机会,真是可惜。”这番话下来,YJA等表示,一定下决心尽快启动D村的新农村建设,村里的两委干部也都表示要支持D村组的新农村建设。

很快D村组筹资近30万元,YJA和父亲、弟弟三户捐资1.3万元,D村的新农村建设较为顺利地推进,当年还获得区里考核优秀等次。

这个例子发生的时间已是2010年,为了让村民参与,县乡两级领导使出浑身解数软磨硬泡,才促成了乡村的集体行动和社会团结。由此再往前追溯十多年,李达康县长自恃省委下派干部的光环加持,自信能够化缘到足够的项目资金,居然在资金缺口较大的情况下强行向全县摊派,村村掏钱,人人捐款,最终为了五块钱把一个农妇逼得喝了农药。回头看这桩公案,既是他致命自负、急于求成的性格缺陷使然,也是那个变革时期治理体系内在漏洞、政策供给缺失错位的必然悲剧。

李达康唯GDP论英雄的“成功”不可复制,易学习莫问收获、但问耕耘的迂回之路也非常人所能效仿。倒是他们共同的金山之殇及其教训,足以让今天各路真真假假的“改革明星”们深自警醒、引以为戒。

(本文原标题:《修路:李达康的金山之殇》)

【责任编辑:陈小远】
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