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转基因立法:学美国还是学欧洲

姚遥 2014年1月12日 09:41

全球有64个国家要求对转基因食品强制标识,而最为严格的国家几乎都在欧洲,包括英国。而美国则是为数不多的对转基因产品不强制标识的国家。

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文/姚遥

崔永元先生自费去美国调查转基因现状,又一次拉开了对转基因的讨论。但从质疑转基因食品的角度而言,选择美国考察会比较难获得较典型的材料,美国社会对转基因的态度是最宽容的。在民主国家,立法是社会博弈的结果,从美国立法就可以看出来,至少目前美国人并不会在转基因的议题上做太多的文章。

整体上,美国人并没有把转基因技术与其他农业技术特别区分,美国人对待新技术的开放心态是极高的,对人的理性也是最信任的,所以美国人没有像大陆法系国家的法学家一样,面对自己都不太熟悉和有把握的新生事物制定出一大套的条条框框。美国人热衷探索和实践新生事物,相信实践中的理性平衡,相信自律,依靠信用体系和诉讼制度为创新的错误兜底。如果有公司敢于恶意隐瞒不利的信息,或者贸然推出有害的产品损害了公众健康,数额惊人的产品损害赔偿也是最后的迟来的正义。这套弹性丰富的系统,长期以来就这样奇妙地运转正常。

美国对于转基因的管理完全纳入现有的社会管理体制之中,因为美国对其他产品没有标识的要求,为此美国也是为数不多的对转基因产品不强制标识的国家。

(图注:美国超市里的“Organic”——有机食品专柜。对于转基因食品,则并无这样的明显标识)

与转基因作物的特性相对应,美国与转基因作物和产品相关的主要监管机构有三个。美国农业部是监控和规范农业生物技术的管理机构,他们复核转基因产品种植中的数据,确定一个产品或作物是否会成为有害生物或对环境造成潜在的不利影响;环保局的使命是保护环境的质量和卫生,所以主要则通过建立杀虫剂容许量标准来管理转基因食品作物杀虫剂的使用和安全,任何含有杀虫剂的转基因食品农作物都必须经过环保局的审批;大名鼎鼎的食品药品管理局,主要负责植物新品种的加工食品和饲料的安全性。

美国监管机构的总体目标是,无论是否转基因作物还是食品,都是安全的。转基因作物在美国也没有受到特别优待,因为要从零开始走审核程序,在投入市场前至少需要7-10年的时间准备。

相对而言,文明古国在对转基因的接受态度上都更接近一些,至少全球有64个国家要求对转基因食品强制标识,而最为严格的国家几乎都在欧洲,包括英国。这里对转基因作物的管控非常严格,尤其在产品的强制标识方面,不用标识的情况有两种,一种是混合成分食品中某一成分或单一成分食品中含有转基因生物或由转基因生物组成或制成的物质,但比例低于0.9%,第二种是转基因生物的出现是由于偶然或技术上不可避免的因素造成的。

在新移民组成的美国和加拿大人的眼中,工业文明锐不可当,科学就是美好的,发明就是进步。转基因这样的技术应该大量地用、更快地用。尤其考虑到美国农民地广人稀,抗除草剂、BT毒蛋白这样的转基因技术作物将能大大减少管理成本和人力成本。

而欧洲作为工业文明的发源地,也吃够了工业文明的苦头,加之左翼运动的影响,大多数民众对于现代工业技术有着天然的抵触。在近年来经历了切尔诺贝利核电站泄露、疯牛病、禽流感等问题以后,在涉及食品的问题上,欧洲人格外谨小慎微。当欧盟带头严格对待转基因以后,其他欧洲国家,无论是否准备加入欧盟,也都基本以欧盟为参照系收紧了对转基因的管理。

早在1990年,欧盟法律就严格规定了转基因生物的批准程序。在1997年,又规定了转基因食品上市前的安全评估机制及标签要求。从1998年到2010年间,只批准了两种农作物的种植。当然,欧盟的态度不完全代表各个成员国家以及欧洲其他国家的态度,但整体而言,针对转基因作物和食品的管理,是在原有的法律基础之上,另行单独规定了转基因问题。

美国和加拿大两个转基因农产品生产大国,因为欧盟长期限制进口而损失巨大。直到长期的贸易战打下来,欧盟才开始慢慢地松动转基因产品进口的大门。即便已经通过欧盟食品安全局风险评估和欧盟委员会批准的转基因产品,投入生产的数量也非常有限。

将一片菜叶子煮熟以后,还能分出来这是地里刚摘出来的,还是已经在超市里面放了几天的,不是中国人,一定是法国人。在这一点上,打心底里厌恶转基因,中国人和欧洲人站在了一个战壕上。

美国人和欧洲人对待转基因的态度或许有所差别,而对转基因规范的两大焦点,和其他国家也基本类似,其一是避免基因扩散污染,其二是保证食品安全,其三就是是否标识。目前,对转基因态度最为开放的美国,因为民间的压力,预期未来也将加入对转基因食品进行标识的行列。2012年在美国加州,要求标识转基因食品的全民公投中,因为转基因公司的强力游说,才最终获得53%公民的反对票。但这一波运动已经引发了更大的连锁反应,更多要求标识食品的运动正在兴起,标识转基因食品的提案是否可获得突破目前尚不得而知。

而在保守的欧洲大陆,在科研团体、大型公司和转基因输出大国的频繁叩关下,对转基因的态度相对而言逐步松动,简化和统一了转基因产品上市审批程序,同时逐步吸引更多国家加入转基因作物种植计划。但至今为止,批准更多转基因作物的计划还是遥遥无期。

相对其他国家而言,我国的转基因问题博弈微弱,但立法比口水还汹涌。仅部委规章,就有:

《农业转基因生物安全管理条例》

《进出境转基因产品检验检疫管理办法》

《农业转基因生物安全评价管理办法》

《农业转基因生物进口安全管理办法》

《农业转基因生物标识管理办法》

《农业转基因生物加工审批办法》

《农作物种子生产经营许可证管理办法》

《转基因食品卫生管理办法》

我国政府颁发的与转基因相关的技术文件更多。但与其他国家都不同的是,我国立法过于原则,虽然从法律条文上而言,有了国际上所有对转基因技术的最严格的规定的影子,尤其在转基因标识方面也属于世界上较为严格规范的国家之一。但在转基因作物的种植上,中国同样也是大国。可以说,中国立法上接近欧洲模式,而实操上又接近美洲模式。

地方立法上,中国也有较为突出的做法。2013年10月底,张掖市委市政府出台《关于建设农产品安全大市的意见》,明确禁止转基因种子的繁育、销售和使用,成为全国第一个通过出台文件明确禁止转基因作物种植的地级市。

这个规定的出台更是引起了转基因话题的讨论,尤其是支持转基因的科学爱好者对此颇为抵触。

参考国际趋势而言,对转基因技术有条件地引入,但是要强调对转基因产品的标识。而基于中国的国情考虑,这样的作为也符合我国的民情。不仅仅因为我们是大陆法系的国家,同时我们也不是一个新移民的国家,公众对于新技术不具备足够的开放心态。

而现阶段对于转基因的激烈争议,或许因为我们立法上接近欧洲的管理心态,而实践中接近美国的放任心态所致。绿色和平就曾发现湖北地区发现未获批准种植的转基因水稻,农业部同意发放转基因玉米作物的安全证书但未有公开。

对待转基因作物和食品的立法态度,开放和保守是两相宜的,国际大趋势也是在二者之间寻找平衡点。为此,我国如何立法已经不重要了,能够在立法中充分地反映民意基础,而在立法和执法之间做到知行合一更加重要。

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(责编:贾嘉)

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